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Introduction > Question préjudicielle

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La question préjudicielle

Lorsqu’une juridiction compétamment saisie d’un litige estime que celui-ci l’amène à trancher une question qui ne relève pas de sa compétence elle doit surseoir à statuer jusqu'à ce que la juridiction compétente se soit prononcée sur la question préjudicielle, énoncée dans les motifs de cette décision de sursis à statuer.

Plan :
Le juge administratif auteur d'une question avant dire droit
Le juge administratif saisi d’une question préjudicielle

Le juge administratif
auteur d'une question avant dire droit

Ainsi le juge administratif doit-il surseoir à statuer dès que se présente une difficulté sérieuse :
- C.E. 9 juillet 2003, commune de Vendres, n°232801

Quelques exemples :

• Les cas où le juge administratif s'estime incompétent pour apprécier une situation de droit privé qui commende la solution du litige dont il est saisi et s'adresse au juge judiciaire sont nombreux. Cf., par exemple :
  - C.E. 21 mai 2008, Société Nouvelle de Remorquage du Havre (SNRH) et Société de Remorquage Maritime de Rouen (SORMAR), n°291115, 291210, 291247
• Il va surseoir à statuer dans l'attente d'une réponse de la Cour de justice des communautés européennes à une question préjudicielle. La compétence de la Cour de justice pour statuer à titre préjudiciel est prévue par l’art.234 du traité CE.
  Aux termes de ces dispositions la Cour est compétente pour statuer sur l'interprétation du droit de l'Union européenne et sur la validité des actes du droit dérivé. Le mécanisme de la question préjudicielle permet ainsi une interpétation et une application uniforme de ce droit par toutes les juridictions nationales
  - C.E. 3 juin 2009, Société Arcelor Atlantique et Lorraine et autres, n°287110
  - C.E. 4 mars 2009, Société fiduciaire nationale d'expertise comptable, n°310979
  - C.E. 11 juillet 2011, Société Le Crédit Lyonnais, n° 301849
• Il peut avant dire droit, sur le fondement de l'art.26 de l'ordonnance du 1° décembre 1986, consulter le conseil de la concurrence :
  - C.E. 26 mars 1999, société EDA, n°202260
• Mais, en l'absence de disposition de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales autorisant un renvoi préjudiciel il ne peut saisir avant dire droit la Cour européenne des droits de l'homme :
  - C.E. 17 mai 1991, Jean Q..., n°100436

Le juge administratif
saisi d’une question préjudicielle

Le juge judiciaire, hors droit pénal doit, de manière incidente, demander au juge administratif de répondre à toute contestation de la légalité des décisions prises par l’administration dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique, soulevée à l’occasion d’un litige relevant à titre principal de l’autorité judiciaire. Il y va du respect de la séparation des pouvoirs. Pour autant cette passerelle entre les deux ordres de juridictions n'a pas à être systématiquement empruntée :

• il faut qu’il y ait véritablement lieu à interpréter un acte juridique :
  - C.E. 13 novembre 1998, Consortium Lyonnais d’Exploitation et autres, n°185342
• il faut que cet acte ait véritablement le caractère administratif; ainsi, les juridictions judiciaires sont compétentes pour apprécier la compatibilité avec les stipulations d'une convention internationale d’une ordonnances prise sur le fondement de l’article 38 dès lors qu’elle a été ratifiée (elle a alors valeur de loi) :
  - T.C. 19 mars 2007, M. S..., n°3622
• les juridictions judiciaires sont compétentes pour se prononcer sur l’interprétation des actes administratifs à caractère réglementaire :
  - T.C. 16 juin 1923, Septfonds c/ Compagnie des chemins de fer du Midi, n°00732
• les juridictions judiciaires sont compétentes pour apprécier la conformité d’un acte réglementaire au droit de l’Union européenne :
  - T.C. 12 décembre 2011, Société Green Yellow et autres c/ Electricité de France, n°3841
• Le juge judiciaire peut trancher lui-même compte tenu d’une jurisprudence bien établie du Conseil d’Etat :
  - T.C. 12 décembre 2011, Société Green Yellow et autres c/ Electricité de France, n°3841

Recours appréciation de légalité

Ce recours invite le juge administratif à apprécier l’existence d'un acte administratif, sa légalité, ou à dire si cet acte est encore en vigueur. Le juge judiciaire ne peut d’ailleurs l’éviter si la solution du litige qui lui est soumis dépend de la question de la légalité d’un acte administratif.
- T.C. 16 juin 1923, Septfonds
En effet, le juge administratif est en principe seul compétent pour statuer sur toute contestation de la légalité des décisions prises par l’administration dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique. Ainsi, à l’occasion d’un litige relevant à titre principal de l’autorité judiciaire l’appréciation de la légalité d’un acte administratif doit être soumise par voie de question préjudicielle au juge administratif. Le juge judiciaire n’y est cependant pas tenu dans deux cas :

• lorsqu’il apparaît manifestement, au vu d’une jurisprudence établie, qu’il peut accueillir la contestation
• lorsqu’est en cause devant lui, à titre incident, la conformité d’un acte administratif au droit de l’Union européenne : - T.C. 17 octobre 2011, Préfet de la Région Bretagne, Préfet d’Ille-et-Vilaine, n°3828, 3829

Par exemple, le juge civil n'est pas compétent pour apprécier la légalité des actes administratifs individuels ; ainsi, pour un permis de construire : en appréciant elle-même la conformité du permis de construire aux règles d'urbanisme et au règlement du lotissement et celle de la construction édifiée au permis de construire au lieu de renvoyer ces questions, préjudicielles, à la juridiction administrative, la cour d'appel a violé le principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire posé par la loi des 16 et 24 août 1790 et par le décret du 16 fructidor an III, ensemble l'article L. 480-13 du Code de l'urbanisme :
- Cour de Cassation, 8 juin 2004, n° de pourvoi : 02-20906 Le juge pénal connaît une situation particulière décrite ci-dessous.

Recours en interprétation

Ce recours invite le juge administratif soit à préciser et éclairer le sens exact d'une disposition textuelle obscure, soit à qualifier (procéder à la qualification juridique d') un fait au regard des textes applicables.

La recevabilité du recours en appréciation de légalité

Un recours en appréciation de validité ne peut être soumis à la juridiction administrative que si une juridiction de l'ordre judiciaire sursoit à statuer jusqu'à ce que la juridiction administrative ait examiné la question préjudicielle de légalité d'une décision administrative à laquelle est subordonnée la solution du litige dont le juge judiciaire se trouve saisi. Le juge administratif n'est valablement saisi qu'à la suite d’une décision d’une juridiction de l’ordre judiciaire renvoyant expreséement et précisément à la juridiction administrative l’examen de la question préjudicielle. Il s'en suit que :

• un jugement du conseil des Prud’hommes invitant le requérant à "se pourvoir auprès des instances compétentes" ne permet pas de poser une question préjudicielle :
  - C.E. 3 mai 2004, M. H..., n°258132
• Un requérant n’est pas recevable à poser spontanément et directement une question préjudicielle, même s’il invoque un litige pendant devant une juridiction de l’ordre judiciaire :
  - C.E. 27 mars 1996, S..., n°122004

Il appartient à la partie la plus diligente devant le juge judiciaire de saisir le tribunal administratif :
- C.E. Ass. 7 juillet 1995, n° 152 883 - 157 580, Mme W... et autres

Même tenu, en principe, de répondre à la question posée par la voie de la question préjudicielle le juge administratif qui a allégé les conditions de recevabilité du recours en appréciation de légalité au regard de celles du recours pour excès de pouvoir …
- C.E. 19 juin 1981, M. Patrick L... et autre, n°20855
… entreprend quelques vérifications avant de statuer.

Des conditions de recevabilité allégées …

• L’intérêt pour agir : les parties au litige devant le juge judiciaire ont, de ce seul fait, qualité pour saisir le juge administratif :
  - C.E. 29 décembre 2000, M. B..., n°212338
  - C.E. 3 février 2003, M. Jean-Pierre P…, n°240780
  - C.E. 16 février 2007, M. Pierre B… N° 283072
• Les délais : les recours en appréciation de légalité ne sont soumis à aucun délai :
  - C.E. 19 février 1973, M. F., n°82729
  - C.E. 3 février 2003, M. Jean-Pierre X..., n°240780
  Ce, même s'ils tendent à l'appréciation de la légalité d'une décision administrative non réglementaire devenue définitive (par ex., au cas d'espèce, un permis de construire) :
  - C.E. 26 mars 2003, M. et Mme L..., n°231425
• La question préjudicielle posée sur le fondement de l'art.L.480-13 cu obéit aux mêmes principes :
  - C.E. 26 mars 2003, M. et Mme L..., n°231425
• Ainsi le juge administratif peut-il prononcer sur certains articles d’un acte indivisible :
  - C.E. 19 juin 1981, M. Patrick L... et autre, n°20855
• ou sur la légalité d’un contrat qu’il n’aurait pas le pouvoir d’annuler.
• L’intervention est admissible : C.E. 22 décembre 1967, ministre des finances, p.529
• En matière d'urbanisme, l'obligation de notification imposée par les dispositions de l’article R.600-1 du code de l’urbanisme ne s'applique pas lorsqu'une juridiction administrative est saisie d'un recours en appréciation de légalité d'un acte administratif à la suite d'un renvoi préjudiciel ordonné par l'autorité judiciaire :
  - C.E.3 février 2003, M. Jean-Pierre P…, n°240780

… permettent au juge administratif de vérifier préalablement à l'examen qui lui est demandé :

• sa compétence à statuer sur la légalité de l’acte qui lui est soumis en effet, si le juge administratif est tenu de répondre à l'intégralité de la question posée, il est tout autant tenu de refuser de se prononcer sur une question qui ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative :
  - C.E. 27 mars 2000 , Mme B..., n°155831
  - C.E. 19 mars 2001, M. C... et autres, n°186373
  - C.E. 26 juillet 2006, société Brasserie Heineken SA, n°290951
  Le juge administratif n'est pas compétent se prononcer sur la légalité d'une autorisation qui n'a pas été demandée à l'administration :
  - C.E. 7 mai 2003, Jacky X, n° 247499
• l'existence de la décision en cause : C.E. 4 mars 1988, M. P... , n°7573
• qu’il y a lieu à statuer :
  - C.E. 5 juillet 1985, S.A. La maille des Buissières, n° 45160

Mais respectueux du principes de séparation des deux ordres de juridictions le juge administratif ne contrôle ni le jugement (ou l’arrêt) portant la question préjudicielle, ni sa pertinence.

Le contenu de la requête

En vertu des principes généraux relatifs à la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction, il n'appartient pas à la juridiction administrative lorsqu'elle est saisie d'une question préjudicielle en appréciation de validité d'un acte administratif, de trancher d'autres questions que celle qui lui a été renvoyée par l'autorité judiciaire. Ce respect de la volonté judiciaire se vérifie tant en ce qui concerne les conclusions du recours en appréciation de légalité qu’en ce qui concerne les moyens à l’appui de ces conclusions.

S’agissant des conclusions le juge administratif est tenu par les limites du renvoi opéré par le juge judiciaire.

Les requérants ne peuvent donc utilement :

• ni étendre leurs conclusions à l’appréciation de légalité d’actes non visés par le jugement de renvoi : C.E. 11 juin 1982, Condracq, n°18475, p.229
• ni former à cette occasion des conclusions en annulation :
  - C.E. 30 décembre 2002, commune de Quaix-en-Chartreuse, n°241240
• ni proposer des conclusions tendant à ce qu'il soit déclaré que des actes administratifs sont devenues définitifs et qu'il ne peut plus être excipé de leur illégalité :
  - C.E. 19 mai 2000, mutuelle de la RATP n°208545

S’agissant des moyens il faut distinguer deux sortes de saisine :

• lorsque la juridiction de l'ordre judiciaire a énoncé dans son jugement le ou les moyens invoqués devant elle qui lui paraissent justifier ce renvoi, la juridiction administrative limite son examen à ce ou ces moyens et ne peut connaître d'aucun autre que les parties viendraient à présenter devant elle à l'encontre de cet acte, fut-ce un moyen d'ordre public :
  - C.E. 26 mars 2008, n°298033
• Par contre, dans le cas où, ni dans ses motifs ni dans son dispositif, la juridiction de l'ordre judiciaire n'a limité la portée de la question qu'elle entend soumettre à la juridiction administrative, cette dernière doit examiner tous les moyens présentés devant elle, sans qu'il y ait lieu alors de rechercher si ces moyens avaient été invoqués dans l'instance judiciaire :
  - C.E. 17 octobre 2003, M. B... et autres, n°244521
  - C.E. 24 novembre 2004, ville de Nice, n°223858, 223957, 224469

Sa saisine, lorsqu’elle résulte d’un jugement de première instance peut être modifiée par la cour d’appel dont l’arrêt intervient en cours d’instruction de la question préjudicielle. Le juge administratif répond alors à l'ensemble de la question modifiée telle que formulée, dans le dernier état de ses décisions juridictionnelles, par l'autorité judiciaire :
- C.E. 17 octobre 2003, syndicat des copropriétaires de la résidence Atlantis, n°247747
- C.E. 17 octobre 2003, M. B., n°244521

Mais, le tribunal prononce en fonction des éléments dont il dispose à la date de sa décision. Par suite il doit se prononcer même si le jugement en exécution duquel il est saisi n’est pas définitif et est frappé d’appel :
- C.E. 29 juillet 2002 syndicat des eaux de Basse Ardèche, n°227419

Le dossier joint à la requête doit comporter la preuve qu’une juridiction de l'ordre judiciaire a sursis à statuer, à titre préjudiciel, sur la question de la légalité d’un acte administratif. Le plus efficient est de joindre à la requête le jugement et, le cas échéant de compléter par la production de l’arrêt de la cour d’appel ou de cassation :
- C.E. 27 mars 1996, M. S..., n°122004

Les pouvoirs du juge

Le juge administratif doit vérifier, dans le cas où la partie qui est présente devant le juge judiciaire est une personne morale, que le requérant qui le saisit a qualité pour agir au nom de cette personne morale :
- C.E.3 février 2003, M. Jean-Pierre P…, n°240780

L'autorité de la déclaration d'illégalité

La déclaration d'illégalité par le juge administratif d'un acte réglementaire s'impose absolument au juge civil, lequel ne peut peut dès lors plus en faire application :
- Cass., 3° ch. civ., 17 décembre 2003, époux X..., n°02-16153
- Cass., 1° ch.civ., 2 juin 2004, Assurances générales de France (AGF), n°00-10533 (une série d'arrêts de cette même date)

Le sort du juge pénal

Le juge pénal fait exception, qui tient, depuis le 1° mars 1994, de l’art.111-5 du code pénal compétence pour interpréter les actes administratifs, réglementaires ou individuels et pour en apprécier la légalité lorsque, de cet examen, dépend la solution du procès pénal qui lui est soumis.

Ce pouvoir connaît au moins une limite :
L'article L.480-13 cu dispose que le propriétaire qui a édifié une construction conformément à un permis de construire ne peut être pénalement condamné du fait de la méconnaissance des règles d'urbanisme que si, préalablement, ce permis a été annulé pour excès de pouvoir ou déclaré illégal par la juridiction administrative. Le juge pénal doit donc, avant de déclarer un prévenu qui a édifié un bâtiment sous le couvert d'un permis de construire coupable d'une infraction aux règles d'urbanisme doit, si ce permis n'a pas été annulé pour excès de pouvoir, soumettre au juge administratif une question préjudicielle sur la légalité du dit permis et surseoir à statuer sur les poursuites :
- CRIM. 3 mars 1992. - (X… et autres). - Cassation de Paris, 5 mars 1991 (13° ch.). mentionné in Recueil Dalloz Sirey - 1992, IR, p.204.
- C.E. 7 mai 2003, M. Jacky X , n° 247499

Encore faut-il pour que le juge pénal doive poser une question préjudicielle de la légalité du permis de construire que la réponse soit nécessaire à la condamnation ou à la relaxe du constructeur poursuivi et qu'il trouve dans son dossier quelques doutes quant à la légalité de ce permis :
- Cass. 1° ch. civile, 8 juin 2004, n°02-20.906

Les suites du jugement

Aux termes de l’article R. 321-1 cja le Conseil d’Etat est compétent pour statuer sur les appels formés contre les jugements des tribunaux administratifs rendus sur les recours sur renvoi de l’autorité judiciaire :
- C.E. 7 mars 2008, commune du Lavandou, n°297831

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