Introduction > Police judiciaire / administ.
Opérations de police judiciaire
ou
opération de police administrative
PJ ou PA ?
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Police administrative
Les mesures de police administrative tendent à empêcher les infractions, à prévenir les risques en faisant cesser un danger, à prévenir par des mesures adéquates la survenance de troubles.
Traditionnellement on distingue la police administrative générale des polices administratives spéciales.
- Le maire dispose, en vertu l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, d’un pouvoir de police générale – dit police municipale – en vue d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques.
- Il existe de nombreuses polices spéciales. La plus part sont confiées au préfet. Par exemple l’article L.215-7 du code de l’environnement prévoit que l'autorité administrative « est chargée de la conservation et de la police des cours d'eau non domaniaux. Elle prend toutes dispositions pour assurer le libre cours des eaux. »
Pour une police spéciale récemment apparue en droit positif: police des communications électroniques (ou des télécommunications pour conserver un vocable rendu vieillot par la Loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle.) :
- C.E. 26 octobre 2011, société française de radiophonie, n°341767, 341768
Quelques unes relèvent du maire, ainsi de la police des immeubles menaçant ruine au sens des art. L.511-1 et s. du code de la construction et de l'habitation.
L’autorité titulaire du pouvoir réglementaire général (le Premier ministre selon l’art.21 de la Constitution du 4 octobre 1958) est compétente pour édicter des mesures de police à caractère général et s’appliquant sur l’ensemble du territoire. Les autres autorités ne peuvent se voir confier compétences en matière de polices que par la loi :
- C.E. 8 août 1919, Labonne, Rec. p.737
- C.C. Décision n° 87-149 du 20 février 1987 (considérant n°7, est-il précisé à l’attention des paresseux.)
Police judiciaire
La police judiciaire est chargée de constater les infractions à la loi pénale, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs selon les termes même de l’article 14 du code de procédure pénale. Dès lors qu’un agent public dument habilité vise une personne à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre une infraction, son action a le caractère d'une opération de police judiciaire : l’opération poursuit l’un des buts assignés à la police judiciaire par l’article 14 du code de procédure pénale et, notamment, la constatation ou la répression d’une infraction. L’action de l’agent sans rapport avec une infraction pénale relève de la police administrative.
Le critère de la distinction PJ/PA
Ce critère est finaliste : il y a PJ si les opérations à qualifier sont liées à une infraction pénale déterminée, réelle ou supposée.
Dès lors qu’un agent public dument habilité vise une personne à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre une infraction, son action a le caractère d'une opération de police judiciaire :
- C.E. 15 juillet 1968, T., p.791; concl., revue Dalloz, 1968, p.417.
De telles actions ne sont pas détachables des procédures judiciaires et seule les juridictions judicaires ont compétence pour en connaître ou pour connaître des actions en réparation des préjudices qui peuvent en résulter :
- C.E. 30 mai 2003, M. Frédéric M., n°257309
Peu importe, alors, qu'une infraction ait été commise ou non, qu'une procédure ait été diligentée à l'initiative du parquet ou non, qu'elle ait donné lieu à l'engagement de poursuites ou non.
Dès que l'acte adminisratif poursuit une fin autre que constater une infraction, réunir les preuves de celle-ci et, le cas échéant, en livrer les auteurs à la justice il ressorti à la compétence administrative :
- C.E. 24 juin 1960, Société Frampar et Société France éditions et publications, n°42289
- C.E. 8 juin 2001, Sté Golden Harvest Zelder SARL, n°225119
Quelques exemples pris en matière de :
1° Rondes et patrouilles de police
2° Mise en fourrière des véhicules
3° Alccolémie et ivresse publique
4° Police des animaux
Rondes de police et patrouilles
La juridiction administrative n’est pas compétente pour connaître d’actions en réparation de préjudices imputés à des agissements d’agents de la police ou de la gendarmerie qui ne sont pas détachables de procédures judiciaires :
- C.E. 30 mai 2003, M. Frédéric M., n°257309
D'une manière plus générale il convient donc de distinguer les actes qui relèvent de la police judiciaire de ceux qui relèvent de la police administrative.
Le critère de la distinction PJ/PA est un critère finaliste : il y a PJ si les opérations à qualifier sont liées à une infraction pénale déterminée, réelle ou supposée :
- C.E. 15 juillet 1968, T., p.791; concl. in revue Dalloz, 1968, p.417.
Lorsque les fonctionnaires de police forment une patrouille en mission de surveillance générale ils accomplissent une mission de police administrative. Les dommages causés à l'occasion de telles patrouilles sont réparés par le juge administratif.
- T.C. 26 mars 1990, D., n°2599
- CAA Douai, 18 juin 2002, M. et Mme I., n°00DA00961 ; concl. in Petites affiches, n°50 , 11 mars 2003
Lorsque la patrouille est également chargée d'intercepter les auteurs d'une rixe, qu'elle poursuit un véhicule similaire au véhicule suspect et dont le conducteur commet des infractions au code de la route, la fouille des occupants de cette voiture est une opération de police judiciaire :
- T.C. 5 décembre 1987, Dlle M., p.671
- T.C. 29 octobre 1990, M., n°2617
Les fonctionnaires de police qui agissent en vue de constater une infraction et appréhendent l'individu qu'ils suspectent de l'avoir commise participent à une opération de police judiciaire :
- T.C. 7 mars 1994, M. D..., n°2902
- T.C. 26 juin 2006, Conflit sur renvoi du tribunal administratif de Nice ; M. L… c/ commune de Villeneuve-Loubet, n°3504
- T.C. 17 mai 2010, M. D… et Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions c/Etat, n°3745
Par exemple, l’opération consistant à interpeller et appréhender un individu en application de l’article 12 du code de procédure pénale (en l’espèce, outrage à agents, délit prévu et réprimé par l’article 433-5 du code pénal ), relève de l’exercice de la police judiciaire.
Les litiges relatifs aux dommages que peuvent causer les fonctionnaires de police dans de telles circonstances (en l’espèce, préjudices résultant de la délivrance d’un coup de poing) , relèvent donc de la compétence des tribunaux judiciaires :
- T.C. 26 septembre 2005, Conflit sur renvoi du tribunal administratif de Pau, M. C. c/ ministre de l’intérieur, n° 3461
Mise en fourrière de véhicules
La décision de mise en fourrière d'un véhicule constitue un acte de police judiciaire. La critique de cette décision relève donc de la compétence des tribunaux de l'ordre judiciaire :
- C.E. 14 mai 1982, O., n°19935
- C.E. 2 octobre 1991, R., n°98031
- C.E. 12 avril 1995, K., n°125153 ( cet arrêt offre des exemples d'actes non détachables de la décision de mise en fourrière de véhicules).
De même, l'ensemble des décisions qui ne sont pas dissociables d'une telle opération. Par exemple, le refus de restituer le véhicule mis en fourrière :
- C.E. 13 janvier 1992, M. G..., n°116218
ou le classement d'un véhicule dans la catégorie des épaves :
- C.E. 12 avril 1995, Mme K..., n°125153
Mais la compétence est administrative pour la réparation des dommages imputés au fait de l'autorité administrative à qui le véhicule a été remis pour l'exécution de la décision de mise en fourrière prise par l'officier de police judiciaire :
- C.E. 5 avril 1991, Société européenne de location et de services, n°76309
La convention par laquelle le préfet de police agissant au nom de la commune a chargé un GIE de l'enlèvement et du transport des véhicules mis en fourrière est un contrat administratif :
- T.C. 14 mai 1990, G.I.E. Copagau-copagly, n°2616
Alcoolémie
Le placement en cellule de dégrisement d’une personne trouvée en état d’ivresse sur la voie publique, dont l’objet est relatif tant à la protection de la personne concernée qu’à la préservation de l’ordre public, est une opération de police administrative :
- T.C. 13 juin 2007, Mme O…, n°3620
L’immobilisation d’un véhicule en application de l'article R. 276 du code de route, alors que le test d'alcoolémie subi par le conducteur était positif, est une opération de police judicaire :
- T.C. 19 octobre 1998, consorts D. c/Etat, n°03071
Le placement en garde à vue, en application des articles 63 et suivants du code de procédure pénale, d'une personne à qui il est reproché de conduire en état d’ivresse a le caractère d'une opération de police judiciaire :
T.C. 22 mars 2004, M.S. c/ ministre de l’intérieur, n°3390
Police des animaux
La constations d’infractions pénales au droit de la chasse ou de la conservation d’animaux et les saisies qui s’en suivent revêtent le caractère d’une opération de police judiciaire :
- C.E 30 septembre 1983, Ministre de l'environnement, n°36507
- C.E. 4 février 2005, office national de la chasse et de la faune sauvage, n°266150
Particulièrement, les agissements des agents de l’ONF en qualité de garde chef de la chasse et de la faune sauvage, commis à l’occasion de l’établissement de procès verbaux constatant des infractions à la réglementation de la chasse et de leur transmission au procureur de la République, par application des articles L. 228-26 et suivants du code rural se rattachent à des opérations de police judiciaire :
- T.C. 21 mars 2005, Conflit sur renvoi du tribunal administratif d'Amiens, M. C... c/Office national de la chasse et de la faune sauvage, n°3409
Les maires tiennent des articles L. 211-22 et suivants du code rural le pouvoir prévenir les risques inhérents aux animaux dangereux et errants ; à cet effet il peuvent prescrire que les chiens et les chats errants soient conduits à la fourrière ; les animaux qui ne sont alors pas récupérés par leurs propriétaires dans un délai franc de huit jours ouvrés, peuvent être euthanasiés, si la nécessité s’en fait sentir :
- C.E. 8 février 2006, commune de Sainte-Maxime, n° 276047, 276048
- CAA Douai, 21 juin 2007, Mlle F... et M. F..., n°06DA01250, 06DA01251
Sur les agents chargés de la police judiciaire
Traditionnellement la police judiciaire est exercée par les officiers et agents de police judiciaire ; cependant, le législateur dote les agents de l’administration des pouvoirs de recherche et de constatation d’infractions. S’agissant spécifiquement de la police de l’eau, cf. l’art. L.216-3 du code de l’environnement (voir ci-dessous). Le Conseil constitutionnel admet que ces agents puissent procéder à des investigations dans le cadre d’une opération de police judiciaire.
Un même fonctionnaire peut donc exercer des fonctions de police administrative et des fonctions de police judiciaire. La constatation ou la répression des infractions est typiquement une activité de police judiciaire. Aussi ces infractions doivent elles être constatées par des procès-verbaux, lesquels ne peuvent être établis que par des agents spécialement habilités à cet effet ainsi que le prévoient l’article 32-1 de la loi sus mentionnée ou l’article L.216-3 du dit code. Habiliter, c’est rendre un agent habile, autrement dit, lui conférer la capacité juridique, légale de faire quelque chose, par exemple, au sens du présent topo : dresser procès verbal.
Les textes qui confèrent des pouvoirs de police judiciaire à certaines catégories d’agents prévoient en général, comme les dispositions précitées, un mécanisme en deux temps : l’agent est d’abord agréé par l’autorité administrative puis il doit prêter serment.
L’habilitation
L’habilitation est l’acte par lequel l’autorité administrative donne compétence à un agent pour exercer des missions de police judiciaire, en regard de ses compétences techniques et juridiques, dans l’emploi auquel il est affecté.
En ce sens l’habilitation a le même sens qu’agrément (cf. par ex. l’article L. 1312-1 code de la santé publique qui utilise le terme « d’habilitation »), le législateur employant parfois le terme de commissionnement, cf. par ex. l'art. L.216-3 du code de l’environnement.
Cette habilitation résulte d’un arrêté ministériel (cf. par ex. l'art. L142-21 du code de l'énergie).
Le serment
Le serment au sens des textes ci-avant évoqués se distingue absoluement du serment politique, que les fonctionnaires, au cours de quelques périodes historiques, ont eu à prêter à l’égard du régime politique en vigueur, notamment entre1791 et 1848, ou entre 1941 et 1944 (cf. actes constitutionnels n°7, 8, 9 et 10 des 27 janvier, 14 août et 4 octobre1941).
Est ici visé le serment à caractère professionnel par lequel les agents publics s’engagent à accomplir leurs missions en respectant les obligations que celles-ci impliquent.
De nombreux corps d’agents publics sont soumis à la règle du serment, par ex. :
- magistrats : art. 6 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958
- magistrats de la Cour des Comptes : art. L.120-3 du code des juridictions financières
- magistrat des chambres régionales des comptes : art. L.212-9 de ce code
- gardes champêtres : art. L. 412-48 du code des communes resté en vigueur
- agents de police municipale : art. L. 412-49 du code des communes
- postiers : décret no 93-1229 du 10 novembre 1993 (encore que les postiers soient de moins en moins des fonctionnaires)
Ce serment est une condition de la régularité des actes qu’ils effectueront dans leurs missions de police judiciaire. Ainsi, la prestation de serment conditionne la validité des actes effectués ; au demeurant la Cour de Cassation estime de longue date que les procès-verbaux établis par un agent non assermenté sont entachés de nullité.
Un fonctionnaire habilité ne peut donc refuser de prêter serment :
- C.E. 8 octobre 2008, Syndicat national des personnels de santé environnementale, n°303937
En matière de police de l’eau, prise ici comme ilustration, l’art. L.216-3 du code de l’environnement confie le soin de « procéder à la recherche et à la constatation des infractions qu’il énumère, notamment, aux : « 1° fonctionnaires et agents, assermentés et commissionnés à cet effet dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, appartenant aux services de l'Etat chargés de l'environnement, de l'agriculture, de l'industrie, de l'équipement, des transports, de la mer, de la défense ; …. »
Mais s'agissant plus topiquement des infractions à la police des installations hydrauliques (au sens de la vénérable loi du du 16 octobre 1919) : art. L.512-1 code de l'énergie
La procédure de prestation de serment est organisée par l’art. R.216-4 du code de l'environnement devant le tribunal de grande instance de leur résidence administrative.
Le procès verbal
Dans le cadre de ses activités de police judiciaire l’agent qui constate une infraction en dresse procès verbal.
Le procès verbal est le rapport rédigé par un agent public pour rapporter des faits qu’il a constaté. Bien que qualifié de verbal le rapport est écrit, l’appellation remontant aux temps où les agents étant bien souvent illettrés leurs rapports étaient présentés oralement à leurs supérieurs ou au juge. Les procès-verbaux établis régulièrement peuvent fonder une action pénale.
La régularité formelle du procès verbal
Par l’expression « régulièrement établi » il faut entendre :
- Respect de la compétence de l’auteur du procès verbal : cet acte n’est utilement établi que par un agent spécialement habilité et assermenté, cf. par exemple l’article 33-1 de la loi de 1919. Par opposition, un procès-verbal rédigé par un agent non assermenté est entaché de nullité.
- Respect des conditions de forme du procès verbal, lesquelles sont minutieusement réglementées.
- Respect du caractère personnel des constations rapportées.
La force probante du procès verbal
Ainsi rédigé le procès verbal constitue un élément de preuve de la réalité de l’infraction constatée. Comparé aux autres modes de preuve (aveu, témoignage, …) il a une valeur particulière en cela qu’il vaut jusqu’à preuve contraire. Le juge tient pour vraies ses énonciations au moins tant qu’elles ne sont pas détruites par des preuves contraires, ces preuves étant difficiles à apporter : il y faut des écrits et des témoignages précis et circonstanciés ; ni les dénégations du prévenu, ni de simples présomptions ne permettent de renverser la force probante du procès verbal régulièrement établi.
L’absence de l’assermentation, de l’agent ayant procédé aux visites est seulement susceptible d’entacher la régularité d’une éventuelle procédure pénale ; elle ne remet pas en cause la validité administrative de leurs constatations :
- CAA Bordeaux, 27 novembre 2008, département de la Charente-Maritime, n°7BX00242, 07BX00382
Les suites du procès verbal
L’auteur du procès verbal doit le transmettre au procureur de la République. Il dispose pour ce faire de délais très courts : ainsi l'art. L.512-1 du code de l'énergie laisse un délai de cinq jours qui suivent la clôture.
Les suites que ce magistrat (n'en déplaise à la CEDH) réserve au procès verbal ressortissent à la procédure pénale et n’entrent donc pas dans l’épure du présent topo, précision étant toutefois ajoutée que le ministère public est seul chargé d’apprécier de l’opportunité des poursuivre. En effet, les articles 40 et suivants du code de procédure pénale confèrent au procureur de la République le pouvoir soit de mettre en œuvre l'action publique et, dans ce cas, de décider du mode de poursuite qui lui paraît le plus adapté à la nature de l'affaire, soit de mettre en œuvre et de choisir une procédure alternative aux poursuites, soit de classer sans suite.