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Introduction > Acte détachable

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L'acte détachable

La notion d'acte détachable est utile à la détermination du juge compétent pour connaître de certains litiges. Par exemple les décisions des collectivités territoriales prises pour la gestion de leur domaine privé relèvent de la compétence de l'autorité judiciaire. Toutefois quelques décisions, parce qu'elles sont détachables de la gestion proprement dite du domaine privé, doivent être soumises à la censure du juge administratif. Cette notion est donc une clé de répartition des compétences entre les deux ordres de juridictions, elle l'est également, au sein de la juridiction administrative, entre les diverses branches du contentieux.

L'acte de gouvernement

L'acte de gouvernement échappe à la compétence du juge administratif. Il bénéficie même d'une immunité juridictionnelle : cf. concl. sous C.E. 25 septembre 1998, M. M..., in Revue du droit public,1-1999, p.254.

Distinguons trois catégories d'acte de gouvernement : l'acte non détachable des relations internationales, l'acte non détachable des rapports pouvoir exécutif/pouvoir législatif, l'acte non détachable des activités non administratives du Gouvernement.

1 L'acte détachable des relations internationales

Les décisions que l'État français prend pour la conduite des relations internationales ne peuvent faire l'objet d'aucun recours, même devant le juge administratif. Cependant lorsque la décision attaquée est détachable des relations diplomatiques elle n'est plus réputée acte de gouvernement; c'est donc une décision administrative susceptible de recours contentieux.

La notion d’acte détachable des relations internationales est ancienne... :
- C.E. 27 juin 1924, G. et S., p.607
- C.E 5 février 1926, dame C., p.125
... et constante :
- C.E. 26 juillet 1982, G., T.
- C.E. 23 novembre 1984, association les Verts, parti écologique, p.382
- C.E 28 avril 1993, R., n°89592
- C.E. Ass. 29 septembre 1995, association Greenpeace France, n°171277, AJDA, n°10/95, p.749.
- C.E. 5 juillet 2000, M. M... et autres, n°206303; 206965
- C.E. 30 décembre 2003, Comité contre la guerre en Irak et autres, n° 255904
- C.E. 25 mars 1988, Société Sapvin, n°65022 ,(Refus du ministre des relations extérieures d'ouvrir des négociations avec l'Espagne pour obtenir l'exécution d'un jugement condamnant une société espagnole à verser une indemnité à une société française

Il appartient au juge administratif saisi d'un recours d'apprécier si l'acte qui lui est déféré est ou non détachable de l'activité diplomatique de l'État français. Si la doctrine a pu, un temps, penser que le juge était lié par la qualification donné à son acte par le Gouvernement,depuis 1978 le juge se prononce lui même sur la qualification de l'acte :
- C.E. 22 décembre 1978,V.T.G., p.523

Le critère de la détachabilité : ainsi que le relevait M. Genevoix dans ses conclusions sous l'affaire précitée Vo Than Gia : "On ne peut pas dire qu'il se dégage de la jurisprudence du Conseil d'État un critère permettant de définir de façon certaine ce qu'il faut entendre par acte détachable." Aussi après avoir cité les éléments de définition donnés par le Président Odent dans ses conclusions sous l'affaire Radio Andorre : T.C. 2 février 1950, Radio télévision française c/ Radio Andorre

M. Genevoix déclarait s'en tenir à la distinction très générale proposée par le Doyen Duez dans son ouvrage sur les actes de gouvernement et reprise par le Président Heumann dans une étude publiée à la revue Études et Documents du Conseil d'État, 1953, p.71. A utiliser ce critère il convient d'opposer les mesures d'exécution des traités diplomatiques qui sont tournées vers l'ordre international, qui échappent à la compétence du juge administratif, à celles qui sont tournées vers l'ordre interne et qui ressortissent donc à sa compétence.

Les cas de reconnaissance de l'acte de gouvernement varient soit par la volonté du législateur, soit du fait de l'évolution de la pensée jurisprudencielle, soit à la suite de l'intervention du législateur.

Un exemple d'intervention législative : avant 1927, les décrets d'extradition étaient qualifiés d'acte de gouvernement :
- C.E. 2 juillet 1836, sieur B..., n°12745, Rec. p.330
'aménagement du régime administratif et contentieux de l'extradition par la loi du 10 mars 1927 relative à l'extradition des étrangers permet au juge administratif de contrôler la légalité des décrets :
- C.E. Ass. 30 mai 1952, dame K..., n°16.960, Rec. p.291

Ainsi, en matière européenne, la décision de notifier un acte au titre des aides d’Etat n’est pas détachable de la procédure d’examen par la Commission et peut être utilement critiqué devant le juge administratif. Par contre, la décision par laquelle le Premier ministre ou un ministre refuse de notifier ce type de texte se rattache à l’exercice par le Gouvernement d’un pouvoir qu’il détient seul aux fins d’assurer l’application du droit communautaire et le respect des exigences inhérentes à la hiérarchie des normes, il est donc susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir :
- C.E. 7 novembre 2008, comité national des interprofessions des vins à appellations d'origine et autres, n°282920

Pour un exemple d'acte, contractuel en l'espèce, pris pour l'excution d'un traité, cf :
- C.E. 7 octobre 2009, société internationale du bâtiment et de génie civil, n°311360

2 L’acte de gouvernement : rapports du pouvoir exécutif avec le Parlement

• D. de promulgation des lois : C.E. 3 novembre 1933, D..., n°25040, Rec. p.993
• Refus de déposer un projet de loi devant l’une ou l’autre assemblée qui compose le Parlement :
  - C.E. 13 janvier 1997, S., n°181138
  - C.E. 9 octobre 2002, M. et B., n°235856
  - C.E. 16 septembre 2005, M. Germain G…, n°285079
• Refus de créer un emploi budgétaire, qui s’analyse comme un refus de proposer au Parlement la création de cet emploi :
  - C.E. 2 avril 2004, M. Jean-François C., n°222196

3 L’acte de gouvernement : les activités non administratives du gouvernement

• choix entre des fonctions ministérielles et l'exercice d'un mandat de maire :
  - C.E. 15 février 2002, M. Alain M…, n°231632
• référendum : Le Conseil d'État refuse d'apprécier l'opportunité de la décision du Président de la République d'organiser une consultation en application de l'article 73 de la Constitution française de 1958. Mais lorsqu'il est saisi d'un recours pour excès de pouvoir contre le décret décidant d'organiser une telle consultation, il vérifie que ce décret n'est pas entaché d'un vice pouvant affecter la régularité ou la sincérité de la consultation à venir, dont le résultat peut être contesté devant lui :
  - C.E. 4 décembre 2003, M. F..., n°262009
  - C.E.29 décembre 2004, M. René H., n°264298 (refus du président de la République de soumettre à référendum le projet de loi constitutionnelle relative à la Polynésie française.)
• Refus du Premier ministre de réunir les autres membres du Gouvernement pour se prononcer sur l’opportunité de saisir, ou non, le Conseil constitutionnel afin que ce dernier constate l’empêchement provisoire du Président de la République :
  - C.E. 8 septembre 2005, M. René Georges H…, n°284937

Gestion du domaine privé des collectivités locales

La juridiction administrative est normalement incompétente pour connaître des litiges qui s'élèvent à l'occasion de la gestion de leur domaine privé par les collectivités locales :
- C.E. 31 juillet 1992, commune d'Andlau, n°80625, T.
- T.C. 24 octobre 1994, D. et SCI les Rochettes, n°02922, p.606
- C.E. 6 mai 1996, M. F..., n°151818; concl. in AJDA, 1996, p.551.

Le recours pour excès de pouvoir est cependant ouvert contre les actes détachables de cette gestion :
- C.E. 17 octobre 1980, G., p.379, Concl. Labetoulle in AJDA, 1981, p.313
- C.E. 19 novembre 1993, Mme S., n°59586, p.319
- C.E. 10 mars 1995, ville de Digne.; concl. in CJEG, 1995, p.192

Il paraît résulter des conclusions du commissaire du gouvernement sous l'arrêt M. F... du 6 mai 1996 précité et de la rédaction même de l'arrêt que la ligne de partage des compétences entre les deux ordres de juridiction passe par la distinction acte de disposition / acte de gestion. Seuls les premiers sont regardés comme détachables et relèvent du contentieux administratif ; les actes qui se rattachent à la gestion du domaine privé sont des actes de droit privé.

Toutefois ce critère peut être en train de perdre de sa pertinente ou de sa force opératoire, le Conseil d’Etat revendiquant la compétente de la seule juridiction administrative pour connaître des demandes d'annulation d'une délibération d'un conseil municipal ou d'un arrêté du maire, même si l'objet de ces décisions est d'autoriser ou de passer un contrat portant sur la gestion du domaine privé de la commune et n'impliquant aucun acte de disposition de celui-ci :
- C.E. 5 décembre 2005, commune de Pontoy, n°270948

Procédures judiciaires

Les actes qui se rattachent à l’exercice des fonctions judiciaires ne relèvent pas de la compétence du juge administratif. Cependant les actes relatifs non à l'exercice de la fonction juridictionnelle mais à l'organisation même du service public de la justice resortissent à la compétence administrative :
- T.C. 27 novembre 1952, Officiers ministériels de Cayenne, n°01420 (arrêt connu sous le nom de « préfet de la Guyane »)

Exemples d'actes détachables des procédures judiciaires :

• Autorité consulaire :
  + refus par l'autorité consulaire de fournir des renseignements susceptibles de permettre d'engager une procédure judiciaire dans un Etat étranger :
  - C.E. 14 juin 1999, Société civile familiale Molifranc, n°169755
  + décision du consul de ne pas transmettre aux autorités d’un pays la demande d'aide judiciaire gratuite formée par un français à l’étranger :
  - C.E. 29 janvier 1993, Mme B...; n°111946 ; 111949
• économie; poursuite et répression des infractions à la législation économique: la transaction prévue par l'art.19 de l'O. n°45-1484 du 30 juin 1945 modifiée est une décision administrative détachable des procédures judiciaires de répression : C.E. 28 février 1986, ministre des finances c/ S., n°53560, p.52.
• étrangers : décision préfectorale fixant le pays de destination en exécution d'une interdiction définitive du territoire français : T.A. Lyon, 24 mars 1993, A., T.

Exemples d'actes non détachables des procédures judiciaires

• citation par l’administration d’une personne devant le tribunal correctionnel :
  - C.E. 19 novembre 1955, Sieur Dupoux, p. 552)
• décision de l’administration de transmettre un dossier au parquet aux fins de poursuites, car cette transmission ne peut être détachée de la procédure susceptible d’être engagée par l’autorité judiciaire :
  -C.E. 10 février 1984, Ministre de l’agriculture c/ Sté « Les Fils de Henri Ramel », n°27031
• Agriculture : la mise en demeure prévue par l'art.1036 du code rural n'est pas détachable de la procédure susceptible d'être ultérieurement engagée par l'autorité judiciaire en répression des infractions à la législation sociale agricole :
  - T.C. 24 juin 1996, Établissements Gaillard, n°1978
• Consul : l’invitation faite par un consul a un français résident a l’étranger de se présenter a ses services afin de retirer une convocation à comparaître devant un juge d’instruction n’est pas détachable de la procédure pénale engagée devant l'autorité judiciaire :
  C.E. 20 avril 2005, M. P…, n°269294
• Étrangers :

• Une demande d'extradition est formée par le Gouvernement français dans le cadre et pour les fins d'une procédure judiciaire, elle n'en est pas détachable :
  - C.E. Ass., 28 mai 1937, M. D., Rec.p.534
  - C.E. 30 décembre 1996, R.., n°51177
  - C.E. 21 juillet 1972, M. L., Rec.p.554
• ordre de recherche d'un ressortissant étranger aux fins d'extradition :
  - T.C. 6 mars 1989, O., p.292

• Experts: décision fixant la rémunération des experts prise par le juge judiciaire dans les litiges dont il est saisi :
  - C.A.A. Paris, 30 avril 1992, G., n°89PA02408, T.
• Libération conditionnelle: il n'appartient pas au juge administratif de connaître des litiges relatifs à la nature et aux limites d'une peine infligée par une juridiction judiciaire et dont l'exécution est poursuivie à la diligence du ministère public. Une décision du juge de l'application des peines, ou du ministre, relative à une libération conditionnelle ne se rattache pas au fonctionnement administratif du service pénitentiaire, mais constitue une mesure qui modifie les limites de la peine :
  - C.E. 4 novembre 1994, K., n°157435.
• Police : C.E 13 mai 1987, Z., n°51779, T.
• Tribunal des conflits : la décisions du préfet de présenter ou de ne pas présenter devant le juge judiciaire un déclinatoire de compétence (article 6 de l'ordonnance du 1er juin 1828) n'est pas détachable de la procédure judiciaire à laquelle elle se rapporte :
  - C.E. 20 avril 2005, Régie départementale des transports de l'Ain et autres, n°255417
• Bureau d'aide juridictionnelle : les décisions prises par les bureaux d’aide juridictionnelle concernant l’octroi de cette aide devant les juridictions judiciaires, ne sont pas détachables des procédures suivies devant elles :
  - C.E. 16 septembre 2005, M. G…, n°285079

Une page propose quelques exemples de distinction entre activités de police administrative et activités de police judiciaire.

Contrats de droit public

Le juge administratif est compétent pour connaître le contentieux des actes administratifs détachables des contrats relevant normalement du juge judiciaire.

Toutefois, la notion de détachabilité du contrat est principalement utile pour départir, au sein de l'ordre administratif, entre le juge de l'excès de pouvoir et le juge du contrat.

Opérations électorales

La proclamation des résultats d'une élection est précédée d'un grand nombre d'actes qui ont pour objet de préparer le scrutin. Certains de ces actes, comme l'installation du bureau de vote sont purement matériels; d'autres sont des actes administratifs. Ces derniers ont pour caractéristiques d'être liés nécessairement et peut être indivisiblement à une élection précise. Ce sont des actes préparatoires au sens donné à cette expression par le Doyen Vedel dans une note publiée au JCP 1952, n°5054. Le juge administratif parle d'opérations préliminaires.

Par exemple les déclarations de candidature et leur enregistrement ou refus d'enregistrement par le préfet sont des opérations préliminaires :
- T.C. 2 juillet 1979, T. et Fédération de l'Aisne du parti communiste français, p.572

En principe, sauf textes organisant un contentieux spécifique (cf. art.R.12, L.O 160 ou L.265 du code électoral, par exemple), la légalité de tels actes ne peut être contestées que devant le juge de l'élection, à l'appui d'un recours dirigé contre l'élection. Il en est autrement lorsque l'acte préliminaire est détachable des opérations électorales ; il peut alors faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.

Exemples d'actes détachables des opérations électorales

• élections au Parlement européen : fixation par le Conseil supérieur de l'audiovisuel des conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions relatives à la campagne électorale :
  - C.E. Ass. 20 octobre 1989, Horblin et autres, p.199
  - C.E. Ass. 2 juin 1994, Alleaume, n°158878, 158916 et 158929
• élections législatives

• actes relatifs à la campagne radiotélévisée :
  - C.E. Ass. 11 mars 1993, Union nationale écologiste, p.67
  - C.E. 26 mars 1993, Parti des travailleurs, p.88
• attribution des emplacements réservés à l'affichage électoral par la commission nationale de recensement des votes :
  - C.E. Ass. 20 octobre 1989, H. et autres, p.199
• circulaire du ministère de l'intérieur relative à l'organisation des élections législatives :
  - C.E. 16 juin 1995, Meyet, n°156428 (Délai du recours pour excès de pouvoir : la requête dirigée contre une telle circulaire n'est recevable que jusqu'à la tenue des élections en vue desquelles elle est intervenue).

Exemples d'actes non détachables des opérations électorales

• élections cantonales; enregistrement des candidatures : C.E . 23 novembre 1992, Mme J. L., p.425

Une page particulière présente quelques aspects de la recevabilité d'une protestation électorale.

Fonction publique

Exemples d'actes commis par un fonctionnaire et détachable de l'exercice des fonctions :

Les propos injurieux tenus par un fonctionnaire à l'encontre d'un autre fonctionnaire au cours d'une réunion de service, injustifiés au regard des pratiques administratives normales, et révélant une certaine animosité entre les intéressés, constituent une faute personnelle détachable du service. par suite seul le juge judiciaire est compétent pour statuer sur la demande en réparation formée par le fonctionnaire injurié : - T.C. 26 octobre 1981, Préfet des Bouches du Rhône c/ Cour d'appel d'Aix en Provence

Exemples d'acte non détachable de l'exercice des fonctions :

L’exposé de la nature et des motifs d'une mesure administrative frappant le directeur d'un lycée par le recteur, dans l'exercice de ses fonctions, en réponse à des questions de journalistes et pour informer sans excès de comportement le public, dont les utilisateurs du service public de l'enseignement n’est pas détachable de l’exercice des fonctions de ce recteur :
- T.C. 17 novembre 2003,M. X, n°C3384

Activité du Conseil constitutionnel :

Le juge administratif refuse de connaître des actes qui se rattachent à l’exercice par le Conseil constitutionnel des missions qui lui sont confiées par la Constitution ou par des lois organiques prises sur son fondement :
- C.E. 9 novembre 2005, M. Claude M…, n°258180
ou les conditions dans lesquelles le Conseil constitutionnel exerce ces missions :
- C.E. 25 octobre 2002, B., n°235600

Il refuse de même de connaître des actes de nomination des membres du dit Conseil :
- C.E. 9 avril 1999, Mme B..., n°195616

Personnes publiques et droit de la concurrence

Lorsqu'elles effectuent des activités de production, distribution ou services, les personnes publiques peuvent ressortir à la compétence du Conseil de la concurrence (dépendant des juridictions de l'ordre judiciaire). Lorsqu'elles font usage de leurs prérogatives de puissance publique elles relèvent du juge administratif. Les actes pris en application de ces prérogatives de puissance publique susceptibles de constituer un abus de position dominante sont détachables de l'appréciation de la légalité de la décision administrative :
- T.C. 18 octobre 1999, préfet de la région d'Ile de France c/cour d'appel de Paris Aéroport de paris et Air France c/ TAT European Airlines, n°3174

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